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新时期卫生改革与发展的思考
日期:2007-07-31    文章来源:
  近年来,卫生改革与发展问题已经成为社会关注的焦点和舆论讨论的热点问题之一。按照坚持科学发展观、构建和谐社会的理论,调整卫生改革与发展方向、修订卫生改革与发展政策、解决卫生改革与发展中的突出问题,已经成为当务之急。

一、关于卫生体系架构的设想

  医疗服务体系承担全体国民的基本医疗服务职能。构成医疗服务体系基本单位的应该是各级医疗机构,其中也应包括城镇街道和农村乡镇的基层社区卫生服务机构。各级医疗机构之间为双向转诊关系和由上至下的业务指导关系。医疗服务机构与同级公共卫生服务机构之间为业务协作关系。医疗服务机构接受同级政府卫生行政管理部门管理,同时接受医疗保障管理部门管理。

  公共卫生服务体系承担全体国民的公共卫生服务职能,其中包括疾病预防控制服务和卫生保健服务两部分。构成公共卫生服务体系的基本单位应该是各级疾病预防控制和保健机构,以及具体承担预防保健工作任务的基层社区卫生服务机构。各级公共卫生服务机构之间为由上至下的业务指导关系。公共卫生服务机构接受同级政府卫生行政部门的管理。

  医疗保障体系为整个国家社会保障体系的组成部分,负责贯彻执行国家医疗保障政策,承担国民的基本医疗保障职能。医疗保障体系应该由管理机构和服务机构两部分组成。在农村推行新型合作医疗制度、城镇推行医疗保险制度过程中,统一的、能够覆盖城乡多数人口的社会医疗保险制度尚未建立之前,省级和区县级政府医疗保障管理部门和社会医疗保险机构分别作为医疗保障的管理机构。各级医疗服务机构和基层社区卫生服务机构为医疗保障服务的载体。

  卫生监督管理体系承担卫生监督管理职能,其中包括医疗和公共卫生两方面的监督管理职能。构成卫生监督管理体系的基本单位应该是各级政府卫生行政部门及其下设的具体执行监督管理任务的机构。

二、卫生体系建设

  按照区域卫生规划进行卫生体系建设,是国际上通行的做法。一是由国家根据国情,按照卫生事业发展与社会经济发展相适应、与社会各项事业发展相协调的基本原则,制定区域卫生规划指导原则。二是由省级政府依据国家区域卫生规划指导原则,结合地区实际制定所辖区域卫生规划,并提出对区县级政府的区域卫生规划指导原则。三是以区、县为基本单位,依据上一级政府制定的指导原则,结合本地区实际制定并实施区域卫生规划。当前的首要任务是认真结合各地卫生改革与发展的实际,修订区域卫生规划指导原则,完善省与区县政府的区域卫生规划。

  目前我国在卫生资源配置方面仍然存在不少问题,应该在对现有医疗卫生资源配置进行调整的前提下开展卫生服务体系建设。各地区要根据本地区域卫生规划和卫生体系建设的实际,对现有政府办卫生机构从数量、规模、布局、职能等多方面进行调整。城镇街道和农村乡镇的基层卫生机构,则应尽快完成向基层社区卫生服务网络功能的调整与转型。

  在规划、调整的同时,也要看到卫生体系中的诸多薄弱环节,有针对性地加大卫生机构的建设力度,增加政府的建设投入。其中必须由政府举办的医疗卫生机构,要在原有卫生资源调整的基础上,统一规划、统筹安排。要把公共卫生服务机构、城镇街道以及农村乡镇社区卫生服务网络机构建设作为卫生服务体系建设的重点,并且实行房屋建设、设备配备、卫生技术力量配备同步安排。特需医疗服务机构等可以由社会力量举办的,应尽快明确准入政策,动员全社会力量共同参与健全和完善卫生体系。

  医疗保障体系建设的重要问题是选好路径和制度的整体设计问题。目前我国的医疗保障制度还很不完善,应着手设计一个面向全体国民,而且能够覆盖多数人口的社会基本医疗保险制度。在完善现行城镇基本医疗保险和农村新型合作医疗制度并不断扩大覆盖面的同时,应明确现行基本医疗保障制度向社会基本医疗保险制度过渡的基本方向。特需医疗保险服务则应由社会化的商业医疗保险机构承担。

三、举办主体和管理体制

  举办必要的基本医疗服务和公共卫生服务机构,为人民群众提供基本医疗和公共卫生服务,是各级政府义不容辞的责任。而依法对医疗卫生行业进行监督管理,也是政府卫生行政部门的应有职责。

  在医疗服务体系中,凡是区域卫生规划内,负责承担基本医疗服务的三级、二级、一级医疗机构均应以政府举办为主。公共卫生服务体系中各级卫生机构全部由政府举办。政府卫生行政部门应当接受同级政府的委托,承担起建立健全辖区卫生服务体系的职责。而医疗服务体系中的特需医疗服务机构,各级政府不举办,但应该给予政策上的支持,并由卫生行政部门依法进行行业监管。国家应制定基本医疗卫生服务范围,以区分基本医疗和特需医疗服务。

  应该明确的是:第一,凡政府举办的卫生机构,必须符合本区域卫生规划要求。第二,政府办医疗机构的规模、设备装备水平、新技术新项目引进等,必须由政府确定。第三,政府办卫生机构的基本建设、设备设施的更新补充、管理与卫生技术人员所需经费按年度纳入财政预算安排。第四,政府办卫生机构的主要领导干部任免权,由政府委托同级卫生行政主管部门行使。

四、医疗卫生机构内部运行机制与运营模式

  要建立以追求最佳社会效益为目标的运行机制,形成以提供公益性服务的数量和质量为评价、考核主要内容的运营模式。

  政府办医疗卫生机构实行有偿服务。执行不包括基本建设和大型设备折旧费用、卫生技术人员劳务费用的准成本价格。由政府价格主管部门定价并严格监督执行,严厉查处价格违法行为。医疗卫生服务收入免税,纳入同级财政预算统一管理。社会办医疗卫生机构可执行包括所有运营成本的政府指导价,部分特殊服务价格可以放开,由市场调节。服务收入管理执行国家税收政策。

  政府办医疗卫生机构的管理和卫生技术人员待遇标准,由政府参照行政和教育部门统一制定,所需经费纳入同级财政预算统一管理。要改变医院、科室两级经济指标核算制度。在执行统一工资和政策性补贴的基础上,实行考核奖励制度,以充分调动各级各类卫生技术和管理人员的工作积极性。由卫生行政部门制定对医疗卫生单位的评价、考核办法及标准,考核应以社会效益为重点,以向社会提供基本医疗和公共卫生服务的工作数量和服务质量为主要内容。按年度实施评价、考核、奖励,由医疗卫生单位制定单位对科室、科室对工作人员的考核、奖励办法。考核内容以工作数量、服务质量、技术水平为主,不使用经济指标。

  医疗卫生机构内部的干部、人事制度改革应同步推进。医疗卫生单位要进一步推行后勤社会化改革,工勤服务全部实行社会化管理。能源供应、后勤服务等经常性运营成本纳入成本收费,运营收、支均纳入预算管理。社会办医疗卫生机构可以实行营利性商业运营模式,人员待遇由单位自主确定。

五、药品及其流通体制改革

  用于医疗的药品必须由国家主管部门定价,对药品生产企业、药品批发经营企业、医疗机构和药品零售企业,分别制定并执行药品的出厂价、批发价、零售价。而当前药品价格问题的关键是3种价格之间的利润空间问题。政府物价主管部门在制定药品价格过程中,既要考虑到药品企业的生产、经营成本,又要给企业留有一定的利润空间,重点应把握三级价格之间的利润空间要适当,不宜过大,最大限度地减少药品流通领域投机行为的余地。药品价格要严格监督执行,严格监管,重罚和严厉打击价格违法行为。小型医疗设备、医用消耗性材料、试剂等应参照药品进行价格管理。只要定价适当、管理到位,不必花费大量的人力财力去实行“医药分家”、“招标采购”等措施,医药行业的不正之风就能得到有效的遏制,“看病贵”等问题也能得到有效的缓解。

  (毛志民,北京市大兴区卫生局:以科学发展观统领卫生改革与发展的全局——关于新时期卫生改革与发展的思考,中国卫生事业管理,2006年第8期马妍摘)




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