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清理化解基层医疗卫生机构债务 回归公益性
日期:2011-11-11    文章来源:北京市公共卫生信息中心

  7月12日,国务院办公厅转发国家发展和改革委员会、财政部和卫生部《关于清理化解基层医疗卫生机构债务的意见》,规定公立基层医疗卫生机构被认定的在发展建设中形成的债务,将由政府负责偿付。有关人士指出,这是医改“保基本、强基层、建机制”的又一重大利好消息,有利于基层医疗卫生机构落实基本药物制度,回归公益性。

  一、文件出台背景

  基层医疗卫生机构面向广大群众提供基本医疗和公共卫生服务,是新医改“保基本、强基层、建机制”的重点。近年来,基层医疗卫生服务体系特别是乡镇卫生院发展较快,软硬件建设都得到明显加强,方便了群众看病。但在发展过程中,由于投入不足、超规模建设等多种原因,基层医疗卫生机构举债开展建设或购置医疗设备,形成了一些历史负债。

  根据卫生部全国卫生财务年报数据,截止到2010年底,乡镇卫生院和社区卫生服务机构长期负债分别为55亿元和3.5亿元。随着基本药物制度在基层医疗卫生机构全面实施,“以药补医”机制在基层的逐步根除,基层医疗卫生机构失去了主要的偿债来源,债务问题已经影响到基层医疗卫生机构的正常运转和基层医疗卫生机构综合改革的推进,各地对此反映比较突出。

  长期债务是“以药补医”机制留下的产物,已成为基层医疗卫生机构回归公益性的一个沉重包袱,不甩掉这个包袱,基层医疗卫生机构难以实现公益性。

  为此,国务院医改办公室会同财政部、卫生部研究起草了《关于清理化解基层医疗卫生机构债务的意见》,对清理化解基层医疗卫生机构债务进行了安排。这也是完善基层医疗卫生机构补偿机制的重要文件,通过将基层医疗卫生机构的债务清理打包解决,配合综合改革的推进,促使基层医疗卫生机构回归公益性运行机制,更好地为基层群众健康服务。

  二、基层医疗卫生机构负债的原因

  “新医改”正面临基层医疗卫生机构负债的挑战。目前,全国基层医疗卫生机构的负债近60亿,分布于全国近3000个县(市、区)。

  基层医疗卫生机构的债务,乃是长期累积而成。其主要原因有四:一是在基本建设投资时,单方造价过低,投资预算不足,超支部分形成了债务;二是一些由中央投资、省、县级财政配套投资的项目中,有些县级财政投入不到位,导致负债建设;三是由于县级财政配套资金不能到位,基层医疗机构被迫自筹建设资金,形成负债;四是一些基层医疗卫生机构在基本建设中,随意扩大建设规模,提高建设标准,举债搞建设。

  三、中央和地方政府各负其责

  本次基层医疗卫生机构化解债务工作按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求进行,首先对基层医疗卫生机构长期债务进行全面清理,在此基础上由政府负责债务化解工作。同时,严格要求基层医疗卫生机构不再举借新债。

  在责任的分担方面,实行谁举债谁负责,由地方政府承担清理化解债务的责任。省级人民政府负责组织债务清理化解工作,统筹安排化债资金;县级人民政府具体实施,摸清底数、锁定债务,按轻重缓急,确定优先顺序,逐步化解。

  为了减轻地方的负担,中央政府将安排专项补助资金,支持地方开展债务清理化解工作。对在规定的时间内完成债务化解工作的地方,中央财政予以适当补助,重点支持中西部地区、适当兼顾东部地区。为了确保债务化解工作的顺利开展,国务院医改办公室将与各省(自治区、直辖市)医改领导小组签订责任书,并组织对地方化债进行考核。

  四、六大渠道筹措化债资金

  本次纳入化解范围的债务是政府举办的乡镇卫生院和社区卫生服务机构发展建设过程中形成的长期负债。具体包括基层医疗卫生机构业务用房、辅助用房建设维修,医疗设备购置等与发展建设直接相关的债务。债务计算时间原则上截止到2009年12月31日。2010年1月1日至本意见印发之日形成的债务,各地参照此意见进行化解,不纳入中央财政补助计算范围。

  资金的筹集主要来源于以下几个渠道:

  一是统筹安排地方一般预算收入、上级财力性转移支付资金;

  二是中央财政安排的基层医疗卫生机构实施基本药物制度“以奖代补”资金和用于支持化债的专项补助资金;

  三是基层医疗卫生机构实施基本药物制度前的收支结余资金;

  四是从基层医疗卫生机构在“核定任务、核定收支”后超收的资金中安排一定的比例用于偿债;

  五是通过统筹有关非税收入途径筹集资金;

  六是社会和民间资源捐资赞助的偿债资金。同时,鼓励有条件的乡镇积极筹资用于偿债。

  五、债务化解两年三步走

  按照工作部署,计划用2年左右全面完成基层医疗卫生机构债务的清理化解工作。具体分三步走:

  一是摸清底数,锁定债务。由县级人民政府统一组织相关部门清理核实债务,锁定实际债务。

  二是剥离债务、明确责任。在锁定债务的基础上,今年12月31日前要完成债务认定工作,并将认定的债务从基层医疗卫生机构剥离给当地政府;当地政府要按债务协议,如期偿还结清各项债务。

  三是分清轻重、逐步化解。按照债务协议,由政府负责偿还相关债务。各级财政设立预算专户,单独列支用于化解债务的支出。在债务化解过程中,要分轻重缓急,明确偿债次序,要优先偿还已实施国家基本药物制度的基层医疗卫生机构的债务,要优先偿还医务人员集资等个人的债务。

  六、杜绝新债发生

  在化解旧债的同时,今后更要强化基层医疗卫生机构的预算约束,建立符合基层实际的管理体制和激励机制,防止基层医疗卫生机构形成新的债务。这是决策者必须正视的深层问题。

  本次化债工作最重要的一个原则和要求,就是要在制止新债发生的基础上进行债务化解。政府举办的基层医疗卫生机构,其建设和发展所需资金均由政府负责审批和安排。特别是以基本药物制度为突破口的综合改革全面推开,基层医疗卫生机构“以药补医”机制已经彻底破除,逐步回归公益性的定位。在这种情况下,更不应当由基层医疗卫生机构举债开展建设、购置设备。

  为了杜绝新债的发生,文件提出了如下严格要求:一是各地要严格按照《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》要求,落实基层医疗卫生机构的各项经费,保障基层医疗卫生机构正常运行。二是对新项目建设和新设备购置要严格按程序申报,获得批准后方可实施,其中未批准的项目和资金未落实的项目均不能实施;已批准的项目在实施过程中要严格控制,不得随意扩大建设规模、提高建设标准。

  同时,还要建立新债责任追究制度。对盲目搞建设、上项目、借新债的基层医疗卫生机构和部门,追究有关单位领导和相关人员的责任。

  七、良性发展才是基层医疗机构的根本

  对于基层医疗机构来说,有据可查的欠账,只是债务之一种,而更加难以估量的,是无形债务。在现在的情况下,只要政府发力,有形的债务可以顺利消除,但无形债务,却较难化解。

  对于基层医疗机构而言,所谓无形债务,就是整体服务能力的缺乏。一缺技术,二缺人才,三缺设备,四缺环境……基层医疗机构的现状,公众的心中早已了然。小病来了,买点药吃了了事。这事,满大街都是的药店足以解决问题。大病来了,基层医疗机构又难以应付,所以只能奔向专家扎堆的大医院。基层医疗机构的尴尬就在于此。这无形的欠账怎样解决,是我们应该更多思考的问题。

  医疗机构的公益改革,债务包袱是个问题,但不是根本问题。债务化解了,对于基层医疗机构来说,只是提供了发展的可能和契机,怎样让患者满意,怎样赢得信任,才是基层医疗机构发展的根本。在现实中,医疗服务效率的提高,更重要的取决于机制创新。

  现在,基层医疗机构已经实现了药物零差价,彻底改变了以药养医的盈利模式。这一点,是进一步实现公益的基础。下一步,需要有关部门抓紧研究的,是怎样建立激励机制,怎样吸引人才、留住人才。

  其实,良性发展才是基层医疗机构实现公益的根本,而为基层医疗机构提供良性发展空间和机会的,也只能是新医改的状态和方向、进程和结果。




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